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政治学视阈下党风廉政建设责任制考评指标功能探析         ★★★ 【字体:
政治学视阈下党风廉政建设责任制考评指标功能探析
作者:求是    文章来源:求是    点击数:16265    更新时间:2015/9/21    

 

     追溯党的文献可以看出,自党的十五大第一次明确提出“党风廉政建设”的概念到党的十七大报告将“反腐倡廉建设”作为党的五大建设内容之一加以强调以来,这一工程随即成为党的中心工作之一不断引向深入,尤其是党的十八大报告更是明确指出“要严格执行党风廉政建设责任制”、“全面推进惩治和预防腐败体系建设”、“做到干部清正、政府清廉、政治清明”。由此,围绕如何推进党风廉政建设,学界与政界展开了理论与实践的探索,从“权力”与“权利”关系层面的宏观思考到制定党风廉政建设责任制;从各行各业建立党风廉政建设检查考核机制到细化具体的指标体系等,都在明确反腐倡廉的目标、职责和任务。现在的问题是,如何制定具体的指标体系将党风廉政建设责任上升到政治责任、法律责任、道德责任、岗位责任的高度加以健全和落实,真正体现其应然性功能?本文意欲从政治学的角度加以探讨。

    一、政治保障功能

    一般认为,对于政权系统而言,拥有政治合法性存在的基础即为得到了政治保障。而所谓政治合法性,阿尔蒙德的断语是:“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规,而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处,而是因为他们确信遵守是应该的,那么,这个政治权威就是合法的”[1]。也就是说,它应是指政府基于被民众认可的原则基础上实施统治的正统性或正当性。由此推断,民众的认同是一个政治体系合法性存在的标尺,有了这个标尺,才可获得其政治保障。那么,如何得到民众的认同是执政者必须认真思考的问题。

    毫无疑问,民众认同的前提在于党群关系的和谐。《关于实行党风廉政建设责任制的规定》第四条指出:“实行党风廉政建设责任制,要依靠群众的支持和参与”。众所周知,党群关系是任何政党都要面对和处理好的一个关系。无产阶级政党来自群众,所做的一切也是为了群众。中国共产党的优良作风之一就是“和人民群众紧密联系在一起”。一直以来,人们都把党和群众的关系比喻为“鱼和水”的关系、“血和肉”的关系。但近年来在党群关系问题上出现了两方面的严重问题:一是党内腐败现象的滋长和蔓延,损害了党在群众心目中的形象。二是一些领导干部群众观念淡薄,同群众的感情淡化,有的还严重脱离群众。正是这两方面的原因造成了一些地方党群关系的不和谐甚至紧张。

    那么,如何维系党和群众“血肉相连”的关系,打造一个清廉的党,使其得到可靠的政治保障,是问题的关键所在。笔者认为,制定一套严格的党风廉政建设责任制考核和评价指标体系可以达到此目的,这套体系应具备以下几点:

    (一)反映党廉洁自律的良好形象。一般认为,党的廉洁自律良好形象的塑造,根本途径就是通过实际行动显示党反腐倡廉的决心并证明其成效。那么,在党风廉政建设责任制考核评价工作的施行中,如何完善这一根本途径呢?笔者认为,合理的考评指标体系设计与有效运行是其关键。

    首先,指标体系设计的合理,主要体现在科学性和公正性两个方面,保证通过使用考评指标体系而得出的考核结果同时具有效度与信度。从科学性方面讲,指标体系应当能够客观、全面反映本地区、本部门、本系统的党风廉政建设情况,在保证信息全面性的前提下尽可能使指标的设定少而精,使得指标体系具有可操作性,能够在实际考核中保证指标具有较强的量化程度和可得性,减少难于测量的指标。此外,还要保证考评指标具有区别度,能够在不同的被考核对象之间拉开差距;指标体系的设计还应使得指标的评分标准较高一些,使得达到一定的分数具有一定的难度,促使被考核对象能够重视考核评价、努力改善本部门的党风廉政建设情况。从公正性方面讲,指标体系应当对所有被考核对象做到公平公正公开,使参与党风廉政建设责任制考核评价的各方对考核结果都感到信服,尤其是让党内的普通党员与党外的人民群众感到信服。因为党风廉政建设责任制考核评价的本意就在于保证公共权力始终在为人民利益而服务,实现党政官员的清正廉洁,进而取得人民群众的认同。

    其次,指标体系的有效运行则凸显在检查考核的严肃认真和责任追究的及时到位上。对本地区、本部门、本系统党风廉政建设情况和下级领导干部廉洁从政情况是否做到检查考核的严肃认真和责任追究的及时到位,应当成为考评指标体系的一个重要组成部分。检查考核做到严肃认真方能使得参与党风廉政建设责任制考核评价的各方能够对检查考核的结果得以信服。此外,设置考评指标体系不是为考核而考核,为评价而评价,而是着重于对考评结果的运用,通过奖励或者处罚相应的领导班子成员,有效促进党风廉政建设工作情况的改进,以树立党廉洁自律的良好形象。

    (二)凸显党政干部的政治责任。一般认为,政治责任包括积极意义上的政治责任和消极意义上的政治责任两部分。从积极的方面讲,党政干部主动接受全方位的监督,同时推动公共政策合法化,藉此提升民众的认同度与信任感;从消极的方面讲,当党政干部出现失职、渎职等行为时,应承担相应的责任,受到相应的惩戒。

    具体到党风廉政建设领域,党政领导干部所要承担的积极政治责任应是在严格遵守现有制度规章的基础上,充分吸纳民意,推进中观和微观层面的制度创新。比如设置鼓励地方、部门在反腐倡廉领域推进制度创新的具体考评指标,赋予党风廉政建设责任制以某种灵活可伸缩的权重或者新型分值计算方法,鼓励创新、容忍失败,以激励党政干部积极参与反腐倡廉,为我国反腐倡廉制度创新进行探索和试验;党政领导干部所要承担的消极政治责任则是在没有正确履行党风廉政责任制中所赋予他的职责时应当被追究相应的责任。也就是说,为使党政干部消极意义上的政治责任得以被追究,考评指标体系中应设置一项指标对没有履行党风廉政建设责任制的党政干部给予相应权重的惩戒分值。

    (三)体现公众对党风廉政建设的基本诉求。党风廉政建设责任制的施行要依赖群众的支持和参与,群众对于党风廉政建设责任制的具体施行过程及其结果具有知情权、监督权、表达权和参与权。指标体系的测评点应抓住反腐倡廉建设中人民群众反映强烈的突出问题赋予分值,顺应民众的期待,回应社会的关切,真正能够解决发生在群众身边的腐败问题,使考评指标体系测评的结果将党风廉政的责任落到实处。

    二、权力制约功能

    政治学研究视角关注权力的异化过程及其根源,认为权力失去制约和监督就会产生腐败,廉政建设的途径在于强化“权力制约权力”的分权制度、公开制度和监督制度[2]。

    孟德斯鸠指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”,因此,“要防止滥用权力,就必须以权力制约权力”[3]。由此判断,滥用权力的结果就是腐败滋生蔓延。因此,滥用权力与腐败存在必然的联系。反腐败的有效途径是要防止“滥用权力”。那么,如何防止滥用权力?显然,就目前而言,唯一有效的途径就是制约权力。

    党风廉政建设责任制落到实处时应当具有权力制约功能,把权力制约情况作为一个重要指标纳入考核评价体系中,客观反映被考核对象所在部门的真实的权力制约情况,通过考核评价后的激励与惩罚机制促使其完善权力制约结构,达到《关于党风廉政建设责任制的规定》中对于权力制约结构的要求,即强化权力制约和监督,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,推进权力运行程序化和公开透明。具体而言:

    其一,应充分考虑同级党委决策权、执行权、监督权之间的相互制约,即同级党委的分权情况和职责分离程度。有权必有责,权责要对应。但是在实际的政治生活中,这种权力与责任的划分是不明晰、不对等的。可以把同级党委的职责分离程度和分权情况作为一个指标,通过对领导班子成员的分别访谈以及听取下级干部及普通党员的意见进行测量评估。

    其二,党务公开透明与权力运行程序化同步进行。知情是参与和监督的前提,离开党务公开来谈权力制约纯属空谈。按照公开透明原则,党内重大事务必须公开,重大事务必须经党员和社会公众充分讨论后才能决定。重大事务包括干部选拔任用和惩罚情况、大额度资金使用、与人民利益切身相关的重大方针政策的酝酿和制定过程、行政审批情况。程序即权力行使的顺序、途径和形式,完善的、正当的程序可以有效地防止权力的滥用、促使权力正确行使[4]。王沪宁认为公共权力的非规范、非公共运用是腐败行为[5],权力运行程序化恰好触及了腐败问题产生的症结所在,具有预防腐败的功效。权力运行程序化,首先是酝酿和制定过程公开,重视党员和人民群众的意见表达,并且引入第三方专业机构进行测评提出科学合理的建议;其次是党内集体讨论,民主决策;最后是决策的执行情况应当及时告知普通党员和民众,接受普通党员与民众的监督与质询,根据履行情况进行调整。

    其三,考评指标体系应囊括党内监督的内容。党内监督是指按照党章和党的其他有关规定,从思想、政治、组织、纪律等方面,对党组织和党员是否贯彻党的路线、方针、政策,是否正确运用人民赋予的权利,是否严格遵守民主集中制等情况的监察和督促。监督权是党章赋予党员、党代会和党代表的一项重要的民主权利,也是推进党风廉政建设的途径和方式,更是制约领导权力过分集中和权力滥用的有效手段,因此,党内民主监督在机制上首先必须“在党要管党的基础上,形成党的内部民主监督机制,保证党内民主与党内监督互相促进的局面”[6]。党的十三届四中全会,特别是党的十六大以来,我们党根据社会发展的要求,不断进行党内监督制度的创新,使党内监督机制更加完善,从而大大强化了党内的民主监督。在这些党内法规中,《中国共产党党内监督条例(试行)》是我们党第一部规范党内监督工作的基础性法规,标志着党内监督理论和实践发展到了一个新阶段。该条例充分吸收了改革开放以来的党内监督制度创新的经验和成果,并对党内监督的各方面内容做了许多新的规定[7]。此外,该条例对制度建设本身的设计也相当具体,富有程序性和经验基础。专门巡视、述职述廉等“十大监督制度”使党内监督不落空处,这些制度的履行情况也在相当程度上反映了党组织的权力制约情况,应该作为重要指标纳入权力制约考评指标体系中。

    第四,考评指标体系中的一个关键指标应体现党员权利的保障程度。从实际情况看,党员权利保障与权力制约密不可分。我们党历来重视通过保障党员的个体权利达到制约党组织尤其是“一把手”权力的目的。党的十五大修改通过的新党章第四条明确规定党员享有八项权利。这八项权利涉及党员的民主参与、民主选举、民主决策和民主监督等方面,构成了一个比较完整的权利体系。2004年,中共中央在总结十年试行经验的基础上,修订并颁布了《中国共产党党员权利保障条例》,该条例明确了党员所享有的各项权利以及确保各项权利得以实现的“保障措施”。为此,党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》再次明确指出:要认真贯彻党员权利保障条例,建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度,逐步推进党务公开,增强党组织工作的透明度,使党员更好地了解和参与党内事务。党的十八大报告指出:保障党员主体地位,健全党员民主权利保障制度,落实党员知情权、参与权、选举权、监督权;完善党的代表大会制度,实行党代会代表提案制;扩大党内基层民主,增强党内政治生活原则性和透明度[8]。由此看来,将这些制度规定具体化到考评指标体系中,可以实现其权力制约功能。

    三、权利监督功能

    就落实党风廉政建设责任制的规定而言,其考核评价指标体系的功能,一方面体现在中国共产党组织内部的“权力制约”,另一方面则需要反映中国共产党外部的“权利监督”。

    考评指标体系发挥“权利监督“功能,是建立在对于我们党执政地位以及权力来源的正确认识的基础上。习近平在中共中央党校2010年秋季学期开学典礼上的讲话中指出:我们党作为执政党是代表工人阶级和全体人民在全国执掌政权,共产党员和领导干部手中的权力都是人民赋予的;我们所有党员和领导干部手中的权力,只能用来为人民谋利益,而绝不允许搞任何形式的以权谋私[9]。因此,由于中国共产党是我国宪法所规定的唯一执政党,这使得中国共产党掌握着公共权力,中国共产党的党务关系到全体人民的公共利益,因此党务就不再仅仅是党的内部事务而应该成为公共事务,在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度下,中国共产党有义务建立社会对自身的监督机制,使自己主动接受来自党外的监督[10]。

    所谓外部的“权利监督”功能,笔者认为应包括“以权利制约权力”和“以社会制约权力”两部分。一般认为,“以权利制约权力”是指在正确理解权利与权力关系的基础上恰当地配置权利,以使它能够起到一种限制、阻遏权力之滥用的作用[11]。从理论上说,它的主体是公民,将公民权利作为制约国家权力的基础,从保护公民的权利出发,通过法律规定权力的合法性界限,为制约国家权力的力量提供了合法性[12]。所谓“以社会制约权力”,应是指通过寻求社会领域的力量对国家权力构成制约。社会主体总体上说是指与政府相对应的人民群众和各种社会组织,主要包括全民、政党、政协、基层群众性自治组织、媒体、非政府组织、宗教团体、利益集团等各种社会组织及社会力量。从实际情况看,“以社会制约权力”较之“以权利制约权力”,前者似乎更为有效。由于公民权利是散归个人享有的,单个人的力量十分微弱,无法对政府权力形成有效的监督。但集合起来就可以转化为群体权利或者集体权利,具有巨大的影响力。集合、整合起来的权利对政府权力的影响力,同时也是监督和制约能力,要大大强于个人分散行使监督的权利。

    在党风廉政建设责任制考评指标体系中,“以权利制约权力”功能的发挥,主要应当通过指标设计把民众监督的情况真实地囊括其中,使民众的知情权、表达权、参与权和监督权凸显。“以社会制约权力”功能的发挥,主要应当通过指标设计将民主党派、群众团体和新闻媒体等监督的情况客观公正地反映出来。

    众所周知,党的一些正式规定为党风廉政建设责任制考核评价指标体系发挥“以权利制约权力”和“以社会制约权力”的功能提供了制度化渠道。如《关于实行党风廉政建设责任制的规定》第十八条指出,“党委应当结合本地区、本部门、本系统实际,建立走访座谈、社会问卷调查等党风廉政建设社会评价机制,动员和组织党员、群众有序参与,广泛接受监督”。因此,可通过以下具体途径促使党风廉政建设责任制考核评价指标体系发挥权利监督功能。

    其一,将“推行党政事务公开”纳入考评指标体系中。强调党政事务公开,就在于使群众和各种社会组织能够对党政机关的事务和活动有更多的了解,公开透明才便于监督。列宁指出:“没有公开性而来谈民主是很可笑的”,也就是说,知情是参与和监督的前提[13]。目前党政机关及其组成人员与群众、社会组织之间的信息不对称,是“权利监督”面临的一个重要问题,因此,党政事务的公开有助于权力运行在阳光下,遏制“公权私用”的腐败现象滋生蔓延,达到“以权利制约权利”、“以社会制约权利”之功效。

    其二,“党风廉政建设社会评价机制”的建立与否应作为一项重要考评指标设计。有此指标就足以证明,我们党愿意“开门反腐倡廉”,为社会力量参与党风廉政建设提供制度化渠道。正如任铁缨所说,若要外部监督在党内得到落实,就要在“推行党务公开”的基础上,为社会监督权的行使提供制度支持,让党外敢于监督,并充分发挥社会组织的作用,让党外善于监督[14]。进一步说,因为党政机关的权力为民所赋,其权力行使理应对人民负责并接受人民监督。鉴于此,党亦有义务建构党风廉政建设社会评价机制,为人民群众提供监督的制度化通道,确保人民监督权的行使。

    其三,将“党员干部直接联系群众制度的落实情况”与“党政干部在关系群众切身利益的决策中听取群众意见的程度”设计成为一个考评指标的观测点,这一方面可以防止党政干部独断专行、滥用权力,另一方面能够促进党政干部尊重人民有序地实现民主的政治参与权利,使决策民主化、科学化。在这两方面作用过程中,其权利监督的功能亦得到发挥。

    其四,党的各级组织和党政干部支持和重视舆论监督的情况,应纳入考评指标体系之中。舆论监督作为外部监督的重要组成部分,是“以社会制约权力”的重要实现手段。中共第十七届中央纪委第七次全体会议公报指出,要“健全网上舆论引导机制,发挥互联网等新兴媒体在促进反腐倡廉建设中的积极作用”、“拓宽群众参与反腐倡廉工作渠道,加强反腐倡廉舆情网络信息的收集、研判和处置,积极回应社会关切”[15]。不过,舆论监督作用的发挥,还必须与反腐倡廉网络举报和受理机制、网络信息收集和处置机制等基础性制度配套,才能达到“以社会制约权力”的目的。也就是说,考评指标的设计一方面要体现各级党组织和党政干部是否愿意接受媒体对自身的常态监督,另一方面还要考虑党政干部支持和重视舆论监督的程度。

    四、动态监测功能

    党风廉政建设责任制考评指标体系,不仅要在静态上发挥政治保障功能、权力制约功能和权利监督功能,还要在动态上发挥对党风廉政建设责任制落实情况的监测功能。

    一般说来,一个地方或部门的党风廉政建设责任制实施状况,直接反映其党风廉政建设的现状。那么,如何监测党风廉政建设责任制的施行情况呢?从党的规定看,主要包括责任分解、检查考核与监督、检查考核结果运用等部分。当然,检查考核结果的运用才是制定党风廉政建设责任制考核评价指标体系的真正目的之所在,考评指标体系中设置指标的一个重要原则就是“因考核结果运用目的而设立指标”。鉴于此,动态监测功能具体分解如下:

    (一)检查考核功能。考评指标体系检查考核与监督功能的发挥,是通过将“被考核对象在其职责范围内建设检查考核制度并对下级进行检查考核的情况”、“各种监督主体对被考核对象的监督落实情况和监督结果”作为一个重要指标来实现的。

    由上推断,下一级领导班子和领导干部党风廉政建设责任制执行情况的检查考核,是上一级领导班子和领导干部的职责所在,而上级党委党风廉政建设责任制检查考核的职责履行情况,直接影响着下级地方或部门的党风廉政建设进程。为此,《关于实行党风廉政建设责任制的规定》第八、第九、第十条对于检查考核的内容进行了具体规定,如“党委应当建立党风廉政建设责任制的检查考核制度,建立健全检查考核机制,制定检查考核的评价标准、指标体系,明确检查考核的内容、方法、程序”。

    进一步追问的问题是,怎样使检查考核的过程与结果公正公平呢?《关于实行党风廉政建设责任制的规定》中的第十一到第十八条,分别规定了检查考核情况通报制度、检查考核结果运用制度以及纪检监察机关、同级党的全委会、上级党委纪委、巡视组、社会群众对于检查考核情况的监督等。在笔者看来,这些规定凸显了两层涵义:一是给各种监督主体赋权,对被考核对象进行全方位监督;二是被考核对象要公开透明,并为各种监督主体提供监督保障。这样,才能确保党风廉政建设责任制检查考核的过程与结果公正公平。

    (二)评价功能。对党风廉政建设责任制检查考核的结果给予评价,是党风廉政建设责任制落实过程中的必要环节。毫无疑问,无论是考核还是评价,都应契合人的理性,也就是说,考核评价要使党政官员在廉洁行为和腐败行为的成本收益比较中得出一种廉洁行为有利的计算结果。

    根据美国心理学家斯金纳的强化理论,人们可以用正强化或负强化的办法影响行为的后果,从而修正其行为。正强化是指肯定或奖励,使其行为得以巩固、保持;负强化则是给予否定或惩罚,使其行为减弱、消退。所以,党风廉政建设责任制考核评价的重要作用,就是对正确行为进行正强化,对错误行为进行负强化。

    那么,具体到党风廉政建设责任制考评指标体系的评价功能,其正强化体现在对廉洁行为的激励与引导,负强化则凸显其对腐败行为的追究惩处,使其运用合理,赏罚公平。也就是说,评价功能包括激励与引导功能和责任追究功能。

    1.激励和引导功能。党风廉政建设责任制考核评价的主要目的是加快党风廉政建设的步伐,使党政领导班子和广大党员干部不仅能自觉遵守法律,还能真诚接受他律,更能做到在法律和他律无法约束的情况下真正自律。那么,如何实现激励与引导功能呢?笔者认为,它取决于两个方面:一是通过指标体系测评得出的结果,是否客观公正地反映出被考核对象在党风廉政建设中的工作成效;二是考核评价结果优良者能够得到晋升与嘉奖。这样的激励不仅会对廉洁行为有着正强化的功效,而且还会产生价值取向上的引导功能。具体来说:

    其一,领导班子成员在其各自的职责范围内运用奖励机制的情况,可以作为党风廉政建设考评指标体系的一个重要组成部分。如何运用奖励机制,加强对职责范围内党风廉政建设情况的改善,这是领导班子成员落实党风廉政建设责任制的一条重要途径,应纳入考核评价指标体系,给予足够重视。

    其二,将地方或部门的廉政制度创新纳入考核评价指标体系。具体观测点可体现在以下四个方面:一是地方或部门的权力赋予链条是否健全,使权力的行使者向授予权力的机构负责;二是权力行使者之间的权力是否进行了合理划分,使决策权、执行权、监督权互相制约又互相监督;三是党员的主体地位与民主权利是否能够彰显,使党内监督得到强化;四是能否确保党务向社会民众公开,使社会民众拥有对党务的知情权、表达权、监督权,形成广泛的社会监督。

    2.责任追究功能。所谓责任追究,即指追究违反或未能正确履行党风廉政建设责任制相关职责的领导班子与领导干部的责任,并对领导班子中负责任的有关人员进行相应的惩处。《关于实行党风廉政建设责任制的规定》中明示了应当进行责任追究的七种情形:对党风廉政建设工作领导不力、对上级交办事项不贯彻落实等行为[16]。

    党风廉政建设责任制考核评价指标体系发挥责任追究功能,应当把“被考核对象对下级党委未落实或不正确履行党风廉政建设责任制的行为进行责任追究的情况”作为一个重要指标纳入考评指标体系。现在的问题是,如何细化责任追究功能呢?这就要具体到责任追究方式、责任追究的办理程序、时效和影响期以及再追究程序、集体责任与个人责任的区分等观测点上。当然,这些观测点的设置应当具体问题具体分析,既要增强责任追究的科学性和可操作性,又要确保责任追究及时有力,更要充分发挥责任追究的惩戒与警示功能。

    另外,党风廉政建设责任制考评指标体系中的责任追究还应涵盖因调动或退休等原因离开原有工作岗位的党政领导干部,以避免形成一个责任追究的真空地带,导致“59岁现象”或“此位腐败换彼位”的情况发生[17]。总之,若要确保责任追究功能的有效发挥,真正体现天网恢恢,疏而不漏,形成廉洁奉公的良好风气,就必须将责任追究既要落到实处,一追到底,又要广泛覆盖,不留死角和空白。

    (三)廉政风险评估及预警功能。从一般意义上讲,党风廉政建设的实质就在于对腐败的“预防”、“监管”和“惩戒”三个环节上。所谓“预防”,主要是指制度预防,就是尽可能地缩小制度的弹性空间,堵塞有可能诱发腐败行为的政策和制度漏洞,将腐败的动机扼杀在萌芽状态[18];所谓“监管”,就是对公共权力的获得和行使过程进行全程跟踪,防止公共权力的滥用和私用;所谓“惩戒”,是指对已经发生的腐败行为进行严厉惩处,一方面防止腐败分子继续危害党和国家的健康机体,另一方面尽力挽回因腐败造成的各项损失,同时对潜在的腐败分子产生有效的震慑和警告作用。

    “预防”、“监管”和“惩戒”的各个环节应用到党风廉政建设责任制的考核评价指标体系中,实际上就是对被考核对象的党风廉政建设情况进行评估与预警。也就是说,如果指标体系的计算其结果不理想,就意味着公权力的非公共运用等异化现象初现端倪,这就需要考核评价主体立刻对考核评价客体发出警报,并通过廉政谈话等举措对相关领导班子和领导干部的行为进行引导和纠正,保证公权力始终在公共运用的轨道上运行。此外,中纪委在《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》中提出要建立腐败风险预警机制,这对于有效预防腐败无疑具有重要的意义。如果我们将这一指标体系的构建与腐败风险预警机制的建立有机结合起来,对落实党风廉政建设责任制大有裨益。

    党风廉政建设责任制考核评价指标体系的廉政风险评估及预警功能发挥,是基于腐败现象可以预测和诊断的前提,过去的经验证明,这一前提是存在的。腐败案件曝光之前,都会有许多征兆,只要保持一定的敏感度,就可以捕捉到有可能腐败的信息,从而提前示警,防患于未然。那么,如何做到提前示警?笔者认为,设计出一套科学合理的党风廉政建设责任制考核评价指标体系,并公正而客观地运用它,同时对其结果做出定量与定性的分析与判断,即可达此目的。

    现在的问题是,如何选择廉政风险评估预警指标呢?这就要探微造成廉政风险的源头。一般人认为,廉政风险的出现,是由于权力的集中与资源的垄断所致,加之监督制约的缺失,使得腐败有利可图、有机可乘、被发现和受到制裁的风险和代价很小。鉴于此,我们所构想的廉政风险评估预警指标体系,可以从权力配置、资源分配市场化和约束机制这三个维度来设计。进一步追问的是,以这三个维度所设计的廉政风险评估及预警指标应当遵循哪些原则呢?笔者认为,科学性与民主性两原则是应该坚守的。

    其一,廉政风险评估及预警指标的设计应当遵循科学性的原则。所谓科学性原则,是指该指标体系的构建要全面、客观、符合实际,具体地说,它应包括如下三层涵义:一是一级指标要符合党风廉政建设的根本要求,二级指标要囊括党风廉政建设责任制的基本内容,三级观测点要针对地方或部门的实际情况;二是所有指标要贴近党政领导班子和成员的工作和生活,考虑这一群体的特点和接受程度;三是信息的收集、筛选和评价要客观公正,不可主观臆断,切忌评价主体根据自己对评价客体的了解先入为主的定位,而要在尊重事实、尊重个体差异的基础上做出价值判断。

    其二,廉政风险评估及预警指标的设计应当遵循民主性的原则。所谓民主性原则,就是不闭门造车,走群众路线,将群众的意见(分散的、无系统的意见)集中起来,又到群众中去做宣传解释,化为群众意见,使群众坚持下去,见之于行动,并在群众行动中考验这些意见。换言之,在设计廉政风险评估及预警指标时应该敞开大门,广泛搜集与吸纳民意,做充分的调查研究,反复比较、鉴别和论证,确保指标的全面性、真实性、代表性、可操作性。一方面,指标设计要防止评估主客体的单一化、“一言堂”倾向,强化党政领导班子的自评、互评、群众评议等多个评估渠道;另一方面,该指标要体现评估主客体之间的沟通与交流,使其形成一种主动、积极、民主的评估关系。

    (作者:黄大熹,湖南大学法学院教授,博士生导师;郑浩,上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生;张浩舟,湖南大学法学院博士研究生。)

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